翻譯：台灣政治經濟研究會
※本文係全文譯出
原題：Putting Financing for Development in Perspective: The South Finances the North
出處：International Development Economics Associates（IDEAs），News Analysis，2007.11.22。
譯按：由北方援助南方的國際發展援助工作已經行之有年，台灣近年來也有許多官方、民間單位參與其中，但在今天的全球化資本主義之下，富有的北方國家與貧窮的南方國家之間的差距卻依舊懸殊；原因何在？本文作者Isabel Ortiz任職於聯合國經濟與社會事務部，長期參與相關工作，她指出，北方國家的國際發展援助工作之所以成效不彰，除了金額不足、運用方式不當之外，更重要的是，與北方援助南方的印象相反，在當今的全球金融體系之下，資金其實是從南方流向北方，是南方在資助北方的發展。這種結構性的失血的成因為何？如何止住這種失血？文中皆有論及。
對於台灣的我們而言，由於一般對國際發展工作的視野仍多侷限於國際外交或人道主義，因此，超越外交與人道這兩種視野，好好看清此一金融體系的真相，應是一項有意義的課題。尤其在全球金融危機愈演愈烈的今天，作者對全球金融體系的討論不僅與南方的發展有關，也部分涉及全球資本主義的走向，值得進一步思考。
全球財富分配顯著失衡，因此透過更多、更好的政府發展援助（ODA）將北方財富移轉給南方，乃合理之事。然而，全球資金的淨流動情況卻遠非如此：事實上，是南方國家將資源移轉給北方。本文將檢視這些議題，並且呼籲採取多邊行動。
全球財富分配失衡：需要國際重新分配
全球所得和資產的分配極端不平衡，嚴重損害了各政府資助推動發展工作的能力。2000年，全球最富有的10%的人擁有全球收入和資產的85%；對照之下，全球較窮的另一半成年人口卻僅擁有全球財富的1%[1]。全球化的經濟利益落到了少數國家、公司、及個人手裡，但國家與地方承受發展成本的資源與政策空間卻日益縮減。
國際重新分配財富的合理性無庸置疑。要世人接受全球化，就要能讓大多數人受惠，為所有人的利益著想，而不是只讓少數人受益。收入集中在北方國家的情形是如此明顯，許多研究人員，如Samir Amin，就曾稱其為全球規模的種族隔離（apartheid at a global scale）。北美、歐盟、和亞太的高所得國家擁有全球84%的財富和79%的GDP【圖一，點擊圖片可顯示大圖】；將這些財富的一大部份重新分配給南方是正當的。
北方移轉給南方：政府發展援助（ODA : Official Development Aid）
國際重新分配財富的正式管道是透過政府發展援助，此類援助自殖民時期就已存在，但是它目前的形式則始於戰後布列頓森林會議所設立的制度。馬歇爾計畫動用了美國從1948到1953每年GDP的2%到3%，資助歐洲僅十六個受益國（相較之下，後來的富有國家給予開發中國家的政府發展援助佔GDP比例十分有限，且要給超過180個國家，兩者形成一個有趣對比）。馬歇爾計畫在歐洲實施的良好經驗，孕育出「資助南方的馬歇爾計畫」這樣的構想，此構想後來獲得北方國家政府的正式支持。1970年，聯合國大會簽署通過，富有國家GNP的0.7％應該用於援助南方。自此，北方國家政府曾一再承諾要將GNP的0.7％用於政府發展援助。
然而，這個目標從未實現，援助經費僅佔富國GNP的0.3%。2005年是一例外，由於對南亞海嘯和伊拉克戰爭的特別救濟，該年援助的比例上升到0.33%。但2006年又掉了回來【圖二】。美國在2006年的援助比例是0.17%，日本是0.25%，歐盟則是0.54%。只有丹麥、盧森堡、荷蘭、挪威、和瑞典有達成0.7%的承諾。富有國家變得越發富有，卻也越發吝嗇。以實質（排除通貨膨脹因素）數據來看，這些國家的發展援助（相對於他們的收入）在過去10年其實是下降的；在1990年代早期，OECD國家的發展援助，平均只有GNP的0.32%。許多國家指出，0.7%的援助比例超過他們的預算範圍；然而，以軍事國防支出為例，將軍事國防支出和援助支出做一比較，就可發現這其實只是優先順序的問題[2]。
援助提供國聲稱它們之所以減少政府發展援助，是因為其效果有限，徒勞無功。在某種程度上，這是種自我證成的預言：北方國家從來沒有進行「資助南方的馬歇爾計畫」，它們給全球180個發展中國家的資源極少，使得這些國家根本無法全面發展。除此之外，既然政府發展援助是自願式的，提供援助國便根據它們對國家或區域的偏好而自由選擇。主要的受援國是伊拉克、奈及利亞、中國、阿富汗、印尼、印度、剛果民主共和國、埃及，這些國家和主要強國的政經利益有緊密牽連，但大部分的發展中國家獲得的援助相當稀少，政府發展援助的集中讓國際財富重新分配變得不公平。除了規模問題和資金集中在少數國家的問題之外，政府發展援助還含有其他問題，如交易成本高、缺乏可預測性、總體經濟因素衝擊、綁標援助（Tied Aid，限定給受援國的款項要在援助國花用）、政策不連續、以及其他和轉用性（fungibility）與附帶限制相關的問題，這些問題在其它地方會有更詳細的解釋。然而，最重要的是不要模糊焦點；往往當人們針對官方發展援助的某一層面辯論時，會產生許多紛擾，使注意力失焦，而忽略了真正關鍵的議題。事實上，全球財富分配之中的顯著不平等就是發展的障礙，而國際的重新分配是必要的。現今的政府發展援助體系是不完美的，但它的缺點是可以修正的，我們可以有更好的選擇，將這些選擇應用在更適當的地方。
既然援助提供國無法達成原先的承諾，提供GNP的0.7%作為援助，於是有人提出新的國際發展資金來源，主要是來自對奢侈活動徵稅、或對社會或環境有負面影響的活動徵稅，像是航空機票團結稅（air ticket solidarity levies）、全球環境稅、對投機性的短期貨幣流動課稅（即所謂的托賓稅）等等。另外，還有許多各式各樣的公私部門合夥（public-private partnerships）和私人基金會，這些機構大部分是在醫療領域，這類機構自1990年代即開始活躍，包括如蓋茨基金會（Gates Foundation）、全球結核疫苗基金會（Global TB Vaccine Foundation）等等。這些發展資金的新來源是很好的方案，但它們應該是要輔助官方發展援助，而不是取代。
有些人主張私部門的資金流和移工匯款使得官方發展援助變得沒有意義。流向發展中國家的私人債信和股票投資，在2002年略小於1700億，到2006時，則增加到將近6470億。雖然私部門流向開發中國家的資金流動顯然比政府發展援助多出許多，但我們需要注意其中有70%給了少數中等收入國家中的少數產業，像是阿根廷、巴西、中國、印度、馬來西亞、墨西哥、新加坡、南韓、台灣、和泰國；在開發程度最低的非洲國家或其他地方，私部門的資金流動則是鳳毛麟角[3]。移工匯款則是資金移轉到開發中國家的另一重要管道，2006年金額達到1930億（相較之下，該年的政府發展援助只有1060億）。然而，這些都只是非正式的發展資助管道；它們對於維持移民家庭的私人消費十分重要，也是各政府外匯的源頭，但若要支持一個國家的公共政策以推動長期可持續的經濟和社會發展的話，這些管道並不是很好的募資機制。主要的資金接受國包括印度、墨西哥、和菲律賓；在開發中國家之間，移工匯款的分佈也不平均，而且這些管道很少幫助到最貧窮的人口群。
歸根究底，我們真正所需的是具強制力且進步的多邊系統，將資源從較富有的政府移轉到較貧窮的政府，分擔發展的責任。國際貨幣基金前執行長Vito Tanzi與聯合國發展籌資小組（United Nations Panel on Financing for Development）提議成立國際稅收組織（International Tax Organization）以及其它的計畫。國際稅收組織的任務包括：防止各國減稅競賽（tax competition），因為各國減稅競賽將會對既有的稅制施加壓力，使其更加退步與不公；統籌各方努力以打擊逃稅和避稅；並研究向跨國企業徵稅的全球方案。國際稅收組織將會帶來更公平的財富分配，而且因為一些跨國公司已經被課稅了，所以此構想在技術上並不難實施；然而後來在2002年的墨西哥蒙特雷發展籌資會議（Monterrey Conference on Financing for Development）中，此構想並沒有受到美國和其它北方國家支持。2004年，經由115國家的投票，聯合國大會通過一決議文，呼籲各國就國際稅作為發展籌資工具的可能性進行考慮，但對於是否成立國際稅收組織仍舊未達成協議。然而歸根究底，要改善全球治理、修正國家稅基流失和政策空間縮減等問題，成立國際稅收組織仍將是正確的一步。
防止資金從南方轉移給北方
與北方移轉資金給南方的印象截然不同，對資金淨流動的分析顯示，北方移轉給南方的資源為數甚少，事實上資源是從南方國家被移轉給北方。整體來看，債務利息支付、利潤匯回、以及對已開發經濟體的資本市場投資，抵消了發展中國家的資金淨流入。根據聯合國經濟和社會事務部最新的2007年世界經濟情勢和展望報告，發展中國家的資金淨流動已從1995年淨流入400億美元，轉為2006年淨流出6570億美元（如表一）。在2006年之前，撒哈拉以南非洲的資金淨移轉是唯一一個呈正值的區域，但在2006年此區域的資金淨移轉也轉為負值。如果我們的計算加入開發中國家的外匯存底，此數據會高達美金3兆；其中大部分都到了美國，美國經濟體獨佔全球存款的三分之二，排名在美國之後的則是西班牙、英國、和澳洲。換句話說，貧窮國家正在將資源移轉給富有國家。
全球的存款正往錯誤的方向流動，絕大多數都到了世界上最富有國家，而貧窮國家卻被排擠在全球資源移轉對象之外。美國每天向窮國借款20億美金。因此，全球淨存款的分配極不平等。除此之外，此現象使我們質疑現今國際金融體系遵循的邏輯；不應讓窮國去資助富國。
如McKinley和Izurieta指出：「實際上，透過向其它國家借錢消費，全世界的商品與服務高度集中給美國家庭使用；而原本這些商品與服務如果在較貧窮的國家消費，會增進全球人類更大的福祉……流往美國的龐大金融資源，如果由中低收入國家投資在它們自己的發展上，可以有更高的社會報酬率。」就連國際貨幣基金組織的評估辦公室也提出警告，自1999年之後，給撒哈拉以南貧窮國家的援助幾乎四分之三都沒有用在發展工作上【圖三】；事實上，在國際貨幣基金組織的要求下，這些資金被用來清償債務和累積儲備金，而不是用在更為必要的經濟和社會投資上，以根除該區域極其嚴重的貧窮和人權剝奪問題[4]。
減少南方資源被移轉給北方的幾個方案：
（一） 使資金流出量低於流入量（例如，大幅減免債務，或是對投資利潤匯回多課些稅）；
（二） 大幅增加無條件（non-liable）的資金流入量，使其高過資金流出量（例如增加政府發展援助）；
（三） 使央行儲備多元化，增加除了美國債券（如國庫券）之外的選擇（例如購買區域性通貨債券，或以國家為投資層次的發展銀行債券，或在新的國際儲備體系下發行新的特別提款權。
這些方案都有其缺點，最好的解決方案需要國際的統籌合作。顯然，我們需要新的全球金融體制。最近的金融自由化潮流，在誘因受到扭曲且國內法規／監督尚不完善時即開放資本帳戶，使得資金更大量地流向北方，同時也使貨幣和金融危機更加頻繁且嚴重。新的金融體制應該要使政府發展援助更加普及且充足，如前所述，不只是援助的量要增加，援助區域與援助方式也要改進；也就是說，要推動具有擴張性、成長導向且平等的總體經濟與產業政策，以提升就業、人類發展以及本國市場的擴張。
有關債務減免，有許多論點都支持要有更進一步的行動。重債窮國減債計畫（HIPC Initiative, 1996）大致是好的，但步伐緩慢難見成效。2006年只有22個國家達成債務減免。許多反對意見指出此計畫只針對高度負債的低收入國家，並強烈要求免除更多國家的債務；而且減免債務的責任應該從負債國轉到富國的債權人身上，因為他們也該為過去幾十年間不負責任的放貸行為負起責任。許多人質疑這些債務的合法性，因為這些債務通常是由前任（通常是非民主）政府創造的，它們將貸款用於軍事與浮濫的建設項目上，毫無社會效益，但現今的民主政府卻必須還債，虛耗財力而無法用於社會和經濟發展。另有一些人批評，此計畫的附帶條件是實行新自由主義，像是深化金融自由化、策略產業的民營化、增加累退的加值稅等等，都會妨礙國家發展。債務減免的腳步必須更快、更大。
有關極不平等的國際儲備體系，如前所述，發展中國家實際上是在給美國的經常帳赤字融資，因為發展中國家為了應付未來潛在的金融危機，累積以美元計價的國際儲備做為「自我投保」，同時也以此防止貨幣升值。這對美國來說是有利的，因為它的赤字獲得支撐，而且可以在借債的基礎上擴大消費和進口。美國是靠國內消費來促進經濟成長，而發展中國家（特別是亞洲）則是倚賴出口。這種情形替雙方提供了（不對稱的）利益。但這種不平衡還能維持多久？而這對社會和經濟發展目標的達成又會形成哪種程度的障礙？
對發展中國家來說，主要是要將資源用於擴大國內消費，而非資助美國和其他富國的消費。擴大國內市場可以成為減少貧窮和達成國家發展的有效途徑。發展中國家漸漸有以央行儲備金做為國家發展之用的傾向；最常見的方法是推行區域債券，像是區域性的亞洲債券基金（Asian Bond Funds），或已經有人建議過的ALBA債券（ALBA，美洲玻利瓦爾替代計畫）[5]。在2005年稍早，中國聲明將不再致力於持有美元儲備，並將這筆資金用在調整中國的公共銀行系統的資本結構。新加坡、南韓、和阿拉伯聯合大公國已經建立投資基金，以支持國家和區域公司。在拉丁美洲，南方銀行（Banks of the South）與玻利瓦爾替代計畫則要使用儲備來資助區域發展。
此外，除了以國家層次累積外匯存底的「自我投保」方法，還有其他更好的方法來對付未來可能發生的金融危機。國際貨幣基金組織原本創立的宗旨即是做為「集體保險」，聚集資金以抵抗金融風險。「集體保險」也是亞洲貨幣基金[6]、南方銀行／美洲玻利瓦爾替代計畫、以及拉美儲備基金（FLAR）[7]的共同重點目標，其支持者是對國際貨幣基金現行貸款決策與條件不滿的一些發展中國家。包括索羅斯與史迪格利茲在內的許多人也提出了其他更具野心的新國際儲備體系提案：每年撥出一筆儲備金（如特別提款權），可以不按照比例地分配給貧窮國家，幫助解決全球的不平衡問題，將資源更好地用於推動社會和經濟發展。
由於從南方移轉給北方的資源規模龐大，而北方移轉給南方的則相當有限，因此發展中國家正嘗試以南—南整合以及南—南銀行作為替代方案。然而，如本文開頭顯示，南方國家彼此的資源較少，發展中國家僅擁有全球財富的16%（或全球GDP的21%）。眼看全球性的議程尚無一致共識，南方國家之間的合作儘管是次佳選擇，但仍必須持續，因為抵抗全球規模的種族隔離的任務依舊迫切。全球財富分配的極端不平等需要多邊的行動，以避免發展中國家的儲蓄外流，同時要增加／改進政府發展援助，以確保財富能在全球重新分配。
◎註釋：
[1] UN WIDER(2006)The World Distribution of Household Wealth. Helsinki; UN DESA(2005)The Inequality Predicament: Report on the World Social Situation, New York; Jomo and Baudot(2007)Flat World, Big Gaps: Economic Liberalization, Globalization and Inequality. London.
[2] 根據Sir Richard Jolly(2004)Disarmament and Development, UN DESA的估計，美國的軍事開支佔OECD國家2003年總GNP的6％，而同年（綁標的）政府發展援助只佔0.1％。
[3] Chandrasekhar(2007)Global Finance Today: Déjà vu? IDEAs, New Dwlhi.
[4] Mckinley and Izurrieta(2007)The Gross Inequities of Global Imbalances, UNDP International Poverty Centre Brasilia; Mckinley(2007)Use Aid for Investing in the MDGs, in poverty in Focus, UNDP International Poverty Centre Brasilia.
[5] 亞洲債券基金是東亞各國央行在1997-1998亞洲金融風暴後發展出來的，並受到國際清算銀行與亞洲開發銀行的支持。ALBA（美洲玻利瓦爾替代計畫）是一個包括玻利維亞、古巴、厄瓜多、尼加拉瓜與委內瑞拉的區域組織。
[6] 在亞洲金融風暴之後提出的清邁倡議，涵蓋了所有東協國家（汶萊、柬埔寨、印尼、寮國、馬來西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國與越南）加上中國、日本與韓國，擁有近800億美元，但若無國際貨幣基金批准，則只能動用其中10％。2006年5月的財長會議決議研究由一籃子貨幣組成的亞洲貨幣單位（ACU，類似先前歐洲的ECU）。
[7]南方銀行是要與 ALBA銀行一起作為取代國際金融機構的發展銀行；拉美儲備基金創設於1978年，是拉美的區域貨幣基金。
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